尽管优势矿产资源这一概念早就出炉，但是至今尚未给出严格的标准定义。按传统的理解，它应该是指那些自然禀赋所产生的比较优势，使其能够控制或基本能够控制国际市场走势的，并在终端用途方面被替代余地不大的战略性矿产。根据这样的界定，至少我国的钨、锡、锑及稀土均属于优势金属矿产资源。
优势金属矿产资源管理政策
我国钨、锡、锑及稀土不仅资源储量丰富，而且产量及出口量均位居世界前列，为满足世界经济发展对这些矿产品的消费需求做出了积极贡献。也正是我国这些矿产品的大量生产及过量出口，使得国内这些资源的优势地位逐步弱化，严重阻碍了资源优势向经济优势转化。对此，早在上世纪 90 年代之初，我国有关部门就已采取了若干政策措施：
1 、上世纪 90 年代，重点建造实行保护性开采的政策框架。早在 1991 年 1 月，国务院发布《关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿列为国家实行保护性开采特定矿种的通知 》 ；原地矿部、有色金属工业总公司、国务院稀土领导小组、国家计委联合制定了《关于开采钨、锡、锑、离子型稀土矿产及清理整顿矿山企业中办理采矿登记手续的规定 》 、 《 关于开办钨、锡、锑矿山冶炼及加工企业审批的规定 》 、《关于开办离子型稀土矿山及稀土冶炼分离企业审批的规定 》 等三个规定。根据通知及规定，对这些矿产资源实行有计划的开采，并按照先中央后地方的原则，开办全民所有制矿山企业；不适于开办全民所有制矿山企业的零星分散资源，允许集体所有制矿山企业开采；禁止个体（含联户）开采。国家有关部门制定钨、锡、锑和离子型稀土的矿产品、冶炼产品及钨加工（含硬质合金）产品的生产总量计划，禁止集体所有制企业和个体（含联户）从事钨、锡、锑和离子型稀土矿产品的冶炼及钨加工（含硬质合金）。其产品分别由主管部门会同国家工商行政管理局指定收购单位，实行统一收购。严禁自由买卖与计划外出口。
1999 年 4 月，国土资源部发布 《 关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知 》 。它主要是针对当时我国稀土、钨、锡、锑等矿产的生产能力和产量出现过剩、资源利用率低、损失浪费严重，尤其是开采总规模严重失控，开采及出口秩序混乱等问题突出而必须采取有力措施予以遏制出台的。这是从源头上规范优势矿产资源开发利用秩序。
2 、 2000 年一 2005 年，逐步对实行保护性开采的特定矿种实施宏观调控政策。 2000 年 10 月，原外经贸部、国家经贸委、国土资源部联合下发了 《 关干加强钨行业综合治理有关问题的通知 》 ，对钨行业治理主要采取了三项措施：一是对钨矿开采进行全面清理整顿，严格控制钨矿开采总量；二是对钨品生产经营秩序进行全面清理整顿，严格控制钨品生产总量；三是加强钨品出口管理，严格控制出口总量。与此配套，国土资源部出台了 《 关于加强钨矿开发管理工作的通知 》 ，要求依法查处无证开采，坚决取缔个体（联户）采钨，强化对钨矿等保护性开采特定矿种生产经营秩序的监管力度。
2001 年 4 月，国务院批准发布实施的 《 全国矿产资源规划 》 指出，“限制开采钨、锡、锑、稀土等矿产，严格控制开采总量；加强对钨、锡、锑、稀土等出口优势矿产的出口总量的调控和出口秩序的治理，巩固和加强在国际市场的优势地位，获取最大的外经贸效益”。此后，生产总量控制政策、调整出口退税率及关税的政策也趋于严厉，重点从控制供应与需求两方面入手来控制生产及出口总量扩张之态势。例如， 2005 年 4 月，财政部、国家税务总局发布《关于调整部分产品出口退税率的通知 》 ，自 2005 年 5 月 1 日起将煤、钨、锡、锌、锑及其制品的出口退税率下调为 8 % ，取消稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类等产品的出口退税政策。
2005 年 7 月，国务院办公厅以国办发[2005]38 号文转发发展改革委、国土资源部、商务部等七部委 《 关于加强钨锡锑行业管理的意见 》 ，重点指出：要依照“控制总量、调整结构、节约资源、保护环境、合理布局”的原则，根据国家经济发展和宏观调控的需要，制订我国钨、锡、锑工业发展规划，合理引导投资，制止低水平重复建设；同时，国土资源部和商务部要依据规划，分别会同有关部门制定钨、锡、锑三种矿产年度开采总量和出口产品配额总量计划，严禁超计划开采和计划外出口。要进一步完善钨、锡、锑行业准入制度，尽快制订钨、锡、锑勘查开采领域的准入条件，提出资金、技术、规模等方面的要求。继续实行钨、锑出口供货企业资格认证制度，严禁出口供货企业收购无采矿许可证开采企业的矿产品；继续实行出口配额管理，进一步优化出口产品配额分配结构，严格控制初级产品的配额比例，提高高附加值产品的出口配额比例。要依照 《 中华人民共和国矿产资源法 》 等有关法律法规和国家产业政策，立即组织对钨、锡、锑行业生产经营秩序进行一次全面治理整顿，重点依法取缔无证开采行为，依法查处以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的行为，制止乱采滥挖及超指标生产，遏制盲目扩大生产规模，并在国家新政策出台前继续暂停审批和颁发钨矿采矿许可证，暂停审批和新建钨、锡、锑采选、冶炼和初级加工产品生产项目。 8 月， 《 国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知 》 出台，要求多部门联合行动，强化宏观调控措施，对实行保护性开采的特定矿种进行专项整治，切实解决超量开采、经营秩序混乱、生产结构失衡及缺乏有效监管等问题。
另外，为了保护我国优势矿产的权益，我国在加入 WTO 的谈判过程中也为这些优势矿产的贸易保留了一些保护措施。例如，在我国加入 WTO议定书和工作组报告书中承诺，保留钨及锑有关产品的国营贸易体制，保留对锡、钨矿砂等征收出口关税。
3 、 2005 年以后，着重从产业结构调整角度对实行保护性开采的特定矿种落实政策。 2005 年 12 月发布的 《 产业结构调整指导目录 ( 2005 年本） 》 ，将钨、锡、锑及稀土矿开采列入限制类； 2006 年 12 月，国家发展和改革委员会发布了 《 钨行业准入条件 》 、《锡行业准入条件 》 、 《 锑行业准入条件 》 ，意在进一步规范钨、锡、锑等优势资源的开发、利用和出口管理，促进产业结构优化升级。与此同时，各有关方面还研究制定了 《 稀土工业产业发展政策 》 和 《 稀土工业“十一五”发展规划 》 。国家发展改革委、财政部、国土资源部等七部委联合下发“关于做好控制高耗能、高污染、资源性产品出口有关配套措施的通知”，并多次调高钨、稀土等资源性产品的出口关税，同时降低或取消它们的出口退税，甚至将包括稀土原矿在内的多种产品列入加工贸易禁止类商品目录。
总之，有关优势金属矿产资源十几年的管理政策轨迹表明：规范钨、锡、锑及稀土的生产经营秩序一直是政策关注的焦点，其中采矿许可证管理、生产总量控制指标及行业准入条件是从源头上控制它们过度扩张及促进资源有序开发的起点，是从供应上构筑、维护资源竞争优势的第一道防线；进出口贸易政策是通过控制市场需求，通过需求信号来指导生产，进而维护资源竞争优势；行业发展规划及产业结构调整指导目录是引导资源产品消费及促进产业结构升级的指南。它们共同致力于保护资源优势及促进资源优势向经济优势转化。
优势金属矿产资源开发利用中存在的问题
虽经政府近 20 多年治理整顿，我国优势金属矿产开发集约利用取得了一定的成绩，但是老问题依然普遍存在，主要表现在部分矿种资源储量不足；在上游开发领域，受利益驱动，滥采、浪费资源时有回潮，造成开采总量失控；在下游出口环节，竞相低价压价抛售，出口秩序混乱。
1 、资源储量支撑能力差异太大，部分矿种优势地位已经丧失。以 2005 年底的钨矿储量及当年钨精矿产量计，全国钨矿储量还勉强能支撑开采 20 年。稀土矿依然具有雄厚的资源潜力，至少能支撑上百年的时间开采，依然具有绝对的资源优势地位。锑及锡的资源优势地位已经丧失，以目前的开采强度计，锑矿支撑不了 5 年的时间开采，锡矿还约能开采 6 年，锑、锡资源已处于告急状态。
2 、产量有所回升，部分矿种有超指标生产态势。我国优势金属矿产钨、锡、锑、稀土矿产在国际上占有垄断地位，国外相对短缺；随着技术和经济的发展，全球需求旺盛。正是这种旺盛的需求，刺激国内部分企业、个人不顾资源效益、环境效益，对其进行非法无序开采，致使产量有所回升，部分矿种有超指标生产态势。 2007 年 1 一 6 月，全国锡精矿产量达 3 . 09 万吨、比去年同期增长 1.12 % ；锑精矿产量达 3 . 23 万吨、比去年同期增长 17 . 53 % ；钨精矿产量达 3.97 万吨，虽然比去年同期减少 1 . 60 % ，但是已经占用全年指标的 66.9 % ，按这样的速度，全年非常有可能要超出生产总量指标的 20 一 30 ％。稀土矿产量虽然没有最新的统计数据，但从我们掌握的资料看， 2003 年－ 2005 年稀土氧化物的产量均在 9 万吨以上， 2005 年甚至达到 1 1.9 万吨，均超今年的总量控制指标 8 . 7 万吨；如果不及时加强生产监控并采取有效措施的话，稀土今年非常有可能要超指标生产。
3 、部分产品出口量有所回落，但有变相出口的嫌疑。多年以来，国家虽然采取了多项措施整顿规范我国矿产品及相关原材料，特别是优势金属矿产品及相关原材料的出口秩序，使得出口量整体有所回落，但是部分产品仍有变相出口的嫌疑。例如，钨酸 2007 年 1 一 6 月的出口量比上年同期减少 98 . 4 % , 但是未列名钨的氧化物及氢氧化物的出口量却比上年增长 65 . 6 % ，这一正一反的对比，就难免使人产生钨酸的出口已变相转变为未列名钨的氧化物及氢氧化物出口的嫌疑。
4 、产品深加工力度不够，附加值不高。由于加工技术水准不高和消费应用领域不广，我国钨、锡、锑和稀土产品的高科技含量和附加值相对较低，整个行业仍然是初级产品多、深加工产品少。例如钨，我国钨深加工产品无论从品种规格、质量、档次、应用方面尚难与国外先进国家相抗衡。每年生产的钨冶炼产品除大量出口外，其余相当一部分用于硬质合金生产，但大部分为毛坯产品，精深加工产品很少。锑及稀土也是这样，目前我国锑品还是以精锑为主，深加工产品比重不到 15 % ，出口产品仍然绝大部分是初级产品；稀土出口中，稀土氧化物出口占了很大的比重，而稀土氧化物属于比较典型的“两高一资”产品，属于控制出口的重点对象。所以，促进产业结构升级，生产更多的高附加值产品，努力改善出口产品结构还任重道远。
抑制性的资源政策在实施中取得扩张性效果的原因分析
我国对优势金属矿产资源多年都是实行保护性、抑制性的开发政策，其目标是促进它们的高效开发与集约利用，期望通过保护性开采手段促使资源优势向经济优势转化。然而，现实中却持续维持粗放型开发利用，超标生产、低端“两高一资”产品仍在大量出口，直接取得扩张性、与政策意图相背离的效果。分析原因，大致可归结为以下几方面：
1 、利益驱使开发扩张。优势金属矿产资源开发企业、尤其是早期建立的资源企业，那时不仅产品畅销，而且为取得采矿权所付出的费用都很低，所以在资源明确、投资即获利的前景下，资源企业投资开发的热情非常高涨；而采矿的边际成本很低，在一定程度上随着产量的增加而有下降的趋势。在即得利益的驱动下，资源企业是非常不乐意接受行业的政策调控，在实际生产经营中它们甚至直接与政策相抵触。再则，乱采滥挖的基本上都是中小企业，它们小农经营意识较强，追求利益的欲望极度膨胀，所以尽管国家在实施抑制性的资源政策，它们还是不愿或拒绝接受整顿。尤其是在资源产品价格高涨时期，当产品的利润空间还能消耗政策所增加的外在成本时，资源的经济政策对约束资源过度开发的能力就显得很脆弱。
2 、监控管理困难。资源企业大多在边远山区，而矿产资源管理机构又大多在城市，这给监控管理带来了很大的难度。在即得利益的驱动下，乱采滥挖的中小企业抓住这一特点，采用迂回游击战术，巧妙地避开抑制性资源政策的管制，依然从自身利益出发从事生产活动，所以治理效果不佳。再则条块分割，多头管理，企业隶属关系复杂，加之一些地方的纵容，有的相关部门违规或越权审批项目，使得资源行业直接取得了扩张性的效果。
3 、有限的市场需求后面孕育着无限需求的陷阱。稀土等优势金属矿产资源是新技术革命和未来国际竞争中的重要战略物资，广泛应用于国民经济和国防工业的各个领域，是各国竞相关注的焦点。虽然就每年的用量来讲，市场的需求容量是有限的，但是作为一种重要的战略物质，稀缺国家要建立资源战略储备，这就使得市场实际需求量大于实际用量。在有市场需求信号的指引下，开发企业在利益的驱动下使得总产量依然偏高；加之部分地区受出口创汇的影响，调控失度，竞销则愈演愈烈。竞销对建立资源战略储备的国家是非常有利的，所以他们利用竞销所带来的ca88.cc官网机遇，争相扩大购买量。国际购买量的扩大则再次刺激资源企业产量的扩张，接着再度引起低价竞销和国际市场购买量的扩大。如此的恶性循环是无法填满稀缺国家的资源战略储备陷阱的，其结果是国外获利，国内持续扩张生产，优势资源不断遭受损失。
优势金属矿产资源管理政策建议
我国对优势金属矿产资源开发利用多年都是实施抑制性的保护性开发政策，期望促进资源优势化为经济优势。然而，在实际中却偏偏取得了扩张性的效果。为了妥善处理我国优势金属矿产资源开发利用的经济效益与资源效益的关系，努力实现政策目标，未来我国在优势金属矿产资源开发利用方面还应加强以下几方面工作：
1 、制定专门的 《 优势矿产资源管理条例 》 。我国对优势矿产资源开发的政策多以通知或意见等形式出现，而且政出多门。例如， 《 关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知 》 ，它属干国土资源管理部门的规章，而《关于加强钨行业综合治理有关问题的通知 》 属于原外经贸部、国家经贸委等部门的规章。这些规章虽然对促进优势矿产资源开发利用取得了一定的成效，但是它们均未上升到国家法律法规的高度，实践中很难统一执行，其效率自然要打折扣。为此我们建议在修订 《 矿产资源法 》 的同时研究制定 《 优势矿产资源管理条例 》 ，使之对优势矿产资源保护性勘查开采制度、进出口管理制度、缓冲储备管理制度等方面有一个明确的规定，为统一执法提供公用的标准。
2 、提高优势矿产资源开发的准入门槛。一味地通过限制及停发许可证的措施来控制开采总量可以取得短期治理效果，但很难持续下去。因为许可证总有一天要复发，拿到许可证的企业如果还按以前的方式去经营，那么它的发展难免又要落入前程轨道；只有提高了准入门槛而且按新的标准去经营，资源的开发才能向预定的目标进行。
3 、提高优势矿产资源的税费标准。我国目前在优势矿产资源开发利用中暴露出的许多问题，归根到底就是经济政策不合理所造成的，使得开发这些优势矿产资源有利可图。我国这几种优势矿产资源，因自然享赋好，开采成本比世界平均水平低很多，就算低价倾销出口也有利可图，当然也就不需要考虑产品深加工问题。为此，我们必须理顺优势矿产资源的财税政策，建议像铜及铅锌矿一样，大幅度提高优势矿产资源的资源税及资源补偿费。税（费）率提高后，低价出口就不再有利可图，一些矿山就会变为不经济的，从而关闭或暂停产，进而实现总量平衡。
4 、建立优势金属矿产品缓冲储备。建立优势金属矿产品缓冲储备基金，当ca88.cc官网低于某一额定价格时，政府可以组织专门机构低价收购，作为稳定国际市场的缓冲储备，进而从总体上控制或影响国际ca88.cc官网走势。
5 、继续加强出口管理，控制出口总量。为改变我国优势资源产品出口多头对外，低价竞销的局面，防止国外利用竞销时机大量进口我国资源产品来增加战略资源储备，国家要加强对这些产品出口总量控制，严格按规定发放出口许可证，同时不定期调整出口产品关税水平；海关要对出口进行监管，严格禁止各类初级产品出口。要通过强化出口管理，提高出口壁垒，通过抑制需求来控制生产，从而缓和抑制性的资源政策与其在实施中取得扩张性效果的矛盾，至少在目前还应该这么做。
来源：资源网
